Eşecul regionalizării în Ungaria şi Slovacia. România încotro?

Gratian MihailescuPrincipiul subsidiarităţii este unul dintre principiile centrale ale UE, care prevede că deciziile politice din UE trebuie întotdeauna să fie luate la nivel local, administrativ şi politic şi cât mai aproape de cetăţeni. Este principiul de bază al UE şi apare stipulat in ultimul tratat al UE, cel de la Lisabona de peste 30 de ori. Guvernarea multi-level este un produs al principiului subsidiarităţii,  competențele fiind împărţite pe diferite nivele.   Procesul  de luare a deciziilor este împărtășit de actorii de la diferite niveluri în dauna monopolizării de către guvernele naționale.  Centrul şi Estul Europei ne oferă mai multe modele, unele funcţionale cazul Poloniei, altele nefuncţionale cazul Slovaciei despre guvernarea multi-nivel şi despre regionalizare. Cazul Ungariei este unic însă : după ce a funcţionat ani întregi la nivel regional, din 2012 Ungaria se îndreaptă spre o centralizare a resurselor şi a politicilor de dezvoltare regională. România spre ce se îndreaptă ?

 

Guvernarea multi-level

Majoritatea organizaţiilor europene care reprezintă interesele regiunilor la nivel european, promovează şi încurajează acest tip de guvernare. Comitetul Regiunilor este instituţia UE care are rol consultativ şi reprezintă adunarea UE  a reprezentanţilor locali şi regionali, fiind organismul care încurajează construcţia europeană prin parteneriate între diferitele regiuni ale Europei, militând pentru o descentralizare regională prin intermediul guvernării multi-level. Un prim pas spre acest nivel de guvernare a fost făcut prin crearea regiunilor NUTS 2  (270 regiuni în Europa) pentru a crea şi implementa politicile de dezvoltare ale UE şi în special politica de coeziune reprezentată de cele două fonduri (Fondul European Social şi Fondul European pentru  Dezvoltare Regională). Aproape 45% din bugetul UE se duce pe politica de coeziune. Unele regiuni au autonomie administrativă, altele nu. Din Estul şi Centrul Europei, Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria până în 2012 se bucură de un nivel de guvernare regional.  UE nu impune o anumită construcţie administrativă la nivel regional, nici nu ar putea, deoarece ar interveni în suveranitatea statului, însă recomandă crearea de regiuni care să gestioneze o parte a fondurilor de coeziune. Din păcate, din câte se pare până în prezent, România nu va avea parte nici în perioada 2014-2020 de o gestionare şi un management al fondurilor la nivel regional, programele fiind în continuare gestionate la nivel central. Şi atunci de ce se grăbesc guvernanţii să realizeze regionalizarea până la sfârşitul lui 2013 ? Un asemenea proces ar trebui să se realizeze în mai mulţi ani, pe mai multe paliere, cu implicarea sectorului privat şi academic, precum şi a societăţii civile. Regionalizarea trebuie făcută pentru un mod de guvernare eficient, multi-level, pentru o administraţie eficientă şi pentru reducerea disparităţilor regionale şi în cele din urmă pentru absorbţia fondurilor europene.

 

Centrul şi Estul Europei

Polonia este exemplul pozitiv despre care am scris de nenumărate ori atunci cand vine vorba despre guvernare multi-nivel, descentralizare şi absorbţie de fonduri europene. În Polonia, dezvoltarea societăţii civile şi a comportamentului democratic, precum şi creşterea activităţilor economice nu ar fi fost posibile fără reforma administrativă şi procesul de descentralizare, realizate în două etape, în termen de zece ani: 1989-1999. Procesul de descentralizare în Polonia este exemplul unui efort de succes al statului. Reforma a facilitat buna funcţionare a democraţiei şi a economiei poloneze şi a ajutat ţara în procesul de integrare europeană. Efectele procesului de descentralizare au dus la o gestionare eficientă a administraţiei publice, care acţionează la diferite niveluri, precum şi la îmbunătăţirea cooperării şi a concurenţei între diferitele nivele de administraţie. Factorii care au contribuit la acest succes au fost  stabilitatea  şi voinţa politică şi buna guvernare.

Slovacia este exemplul cel mai bun când vine vorba despre eşecul procesului de descentralizare. Deşi Slovacia are opt regiuni care au o oarecare autonomie încă din 2002, autoritatea regională nu are nici o putere de decizie, ceea ce crează o asimetrie între descentralizarea funcţională şi cea politică. În domenii politice importante, decizia nu este luată la nivel de regiune, regiuniile având doar rol de implementare a decizilor şi direcţiilor de dezvoltare impuse de la centru. Conform unui document al Asociaţiei Regiunilor Europene (ARE) , Slovacia are un indice al descentralizării de 36, în timp ce România la momentul de faţă are un indice de 43, ceea ce clasează România în faţa Slovaciei în topul descentralizării al  ţărilor europene. Faptul că Slovacia beneficiază de o descentralizare administrativă, nu o ajută să funcţioneze eficient la nivel regional. În Slovacia există un parlament regional, care nu are nici o putere de decizie. Regiunile nu pot lua nici o decizie, indicele  de descentralizare al administraţiei fiind unul dintre cele mai scăzute din Europa, 29, potrivit aceluiaşi document al ARE. Cât despre absorbţia fondurilor europene, Slovacia are un procent de 38.9%, ceea ce o clasează pe locul 22 în Europa (din 27), înaintea Cehiei (37% absorbţie), un stat care functionează descentralizat. Deci procesul de descentralizare nu aduce o absorbţie mai bună a fondurilor europene, după cum cred unii politicieni români. Această descentralizare trebuie să fie funcţională, iar în Slovacia nu este.

Ungaria după ani întregi în care a funcţionat la nivel de NUTS 2, fără putere de decizie prea mare la nivel regional, pentru perioada 2014-2020 se pregăteşte de o centralizare a resurselor, prin dizolvarea Consiliilor de Dezvoltare Regională. Judeţele (NUTS 3) vor juca un rol important în viitorul politicilor de dezvoltare regională din Ungaria. Însă, potivit profesorului Gyula Horvath, directorul Institutului de Studii Regionale din Pecs, centralizarea este inamicul regionalismului. Conform profesorului Horvath guvernul de dreapta Fidesz refuză toate experiențele de modernizare ale fostei coaliții, având o ideologie conservatoare, înrădăcinată în cadrele teritoriale istorice (județe), și se opune măsurilor structurale și de coeziune ale UE. Între 1996 şi 2011 Ungaria a funcţionat eficient la nivel regional, având un indice al descentralizării de 44, clasând ţara pe poziţia 13 în Europa, alături de Polonia, Finlanda sau Suedia.  Regiunile din Ungaria au şi o puternică autonomie financiară, având un sistem de distribuţie solidar, pentru a reduce disparitatea şi inegalitatea economică.  Ungaria are un procent de absorbţie al fondurilor europene de 43%, ceea ce clasează ţara pe locul  18 din 27. De asemenea stă bine la capitolul lobby regional la Bruxelles, mai multe regiuni având deschise birouri de reprezentare regională, chiar şi oraşul Budapesta având un birou în capitala Europei. Conform profesorului Horvath, faptul că regiunea Sud Transdanubia a avut un birou de reprezentare regională deschis încă din 1996 la Bruxelles, a contribuit la succesul oraşului Pecs de a fi numit Capitală Culturală Europeană în 2010. Cu toate acestea, viitorul regiunilor şi al politici de dezvoltare regională din Ungaria este negru, odată cu alegerile din 2010, când partidul de dreapta Fidesz a câştigat majoritatea locurilor în Parlament. Ultimele modificări privind guvernarea multi-level în Ungaria au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2012, și a însemnat abolirea consiliilor pentru dezvoltare regională, şi trecerea agențiilor de dezvoltare regională în subordinea ministerului de resort, ceea ce înseamnă că pentru perioada 2014-2020 Ungaria va funcţiona centralizat.

România încotro?

România este un stat puternic centralizat, ceea ce a dus la neglijarea zonelor de provincie în favoarea capitalei şi la centralizarea deciziilor în structurile de putere aflate la Bucureşti. În România fondurile bugetare nu sunt cheltuite în locul în care sunt generate, de fapt sunt trimise mai întâi la centru, prelucrate de către un aparat birocratic dens şi sunt repartizate în teritoriu pe linie politică și pe baza unor principii arbitrare. Ultimele rapoarte ale unor think-tankuri confirmă distribuţia clientelară a fondurilor de stat care duce la o slabă şi neperformantă capacitate de administrare. Diviziunea administrativă românească este învechită, unele municipalităţi (mai ales comune), sunt falite şi dependente de alocările clientelare, de la centru. Din păcate modelul de descentralizare românesc  care se prefigurează nu ia în calcul o reorganizare a comunelor şi oraşelor şi nu vorbeşte despre descentralizarea fiscală, condiţii de bază pentru o reuşită a regionalizării. Regionalizarea trebuie făcută pentru un mod de guvernare eficient, la nivel regional, pentru o administraţe eficientă, pentru reducerea decalajului de dezvoltare  între anumite zone şi în cele din urmă pentru o mai bună absorbţie a fondurilor. Pericolele care pot apărea se referă la o politizare a procesului de regionalizare, la creşterea birocraţiei şi a fenomenelor de corupţie la nivel local şi regional şi la adâncirea decalajelor între regiuni şi între zone ale aceleiaş regiuni.

Cât despre absorbţia de fonduri europene pentru viitoarea perioadă, aceasta nu se rezumă la procesul de regionalizare ci la un management eficient şi la o programare eficientă a documentelor. Din păcate, Bruxellul trimitea o scrisoare în martie 2013 către Ministerul Fondurilor Europene : « …Propunerea făcută de guvernul României nu întrunește încă minimele condiții de calitate și credibilitate pentru a permite un dialog informal eficient privind viitoarele documente de programare ». Conform colegilor de la cursdeguvernare, România riscă, însă, să piardă un an de absorbție și să nu se poată atinge de acești bani mai devreme de decembrie 2014, din cauza unor rateuri ale Ministerului Fondurilor Europene în elaborarea strategiei în baza căreia va solicita fondurile.

Viitorul politicii de dezvoltare regională pare să fie la fel de centralizat, (vezi exemplul Slovaciei) chiar dacă procesul de regionalizare se va realiza. Banii europeni vor fi gestionaţi tot la nivel central, de către Ministerul Fondurilor Europene, Agenţiile de Dezvoltare Regională  functionând  în continuare ca simple ONG-uri de utilitate publică, fără a avea o putere de decizie in managementul Programului Operaţional Regional (POR) sau altor PO-uri.  Deci, politizarea fondurilor va continua şi pentru perioada 2014-2020, iar directorii de ADR-uri vor continua să fie la cheremul preşedinţilor de CJ, fără a putea impune o strategie de dezvoltare regională sau fără să aibă un cuvânt de spus despre finanţările din POR.

Ungaria şi Polonia au beneficiat de un lobby intens la Bruxelles, avand birouri de reprezentrare regională, pentru promovare şi atragere de fonduri. Ungaria şi Polonia au avut pentru perioada 2007-2013 câte un POR pentru fiecare regiune NUTS 2, în funcţie de nevoile specifice ale fiecărei zone. Componente ale programelor de resurse umane şi IMM-uri erau gestionate la nivel regional. Ungaria şi Polonia funcţionau la nivel descentralizat, având o administraţie regională şi o politică fiscală descentralizată, atunci când s-au apucat de fonduri europene.  România este slab reprezentată la Bruxelles, România va continua nivelul centralizat de management al fondurilor europene şi în curând va crea un nivel regional de administraţie publică, pastrând structura administrativă actuală. În România, banii vor fi în continuare distribuiţi clientelar, de la centru spre regiune în funcţie de culoarea politică a primarului de comună sau oraş. Şi atunci ne întrebăm : De Ce creăm  regiuni, dacă totul va funcţiona ca şi înainte ?

 

Articolul poate fi consultat si accesand Europuls.ro.

Autor: Graţian Mihăilescu

Consultant Dezvoltare Regională şi Afaceri Europene

Share daca ti-a placut articolul:

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

seventeen + 9 =