Strategia Globală UE la un an de la lansare: angajamente politice fără precedent, cheltuielile militare ale europenilor și capcana dublării NATO

de Robert Lupițu

Numai cine este anti-european, profund eurosceptic sau predilect al ideii declinului Europei nu observă inversarea trend-ului prin înfrângerea mișcărilor centrifuge, ritmul susținut de creștere economică în țările UE, consensul decizional pe teme cu o sensibilitate crescută în trecut – bunăoară apărarea europeană – sau exemplul de unitate în negocierile pentru Brexit pentru a împiedica un efect de contagiune. Toate acestea au un punct recent de plecare: zilele acestea se împlinește un an de la lansarea Strategiei Globale pentru politică externă și securitate a Uniunii Europene, primul astfel de document după mai bine de un deceniu, redactat și prezentat într-un context în întregime diferit de cel din anul 2003.

”Europa va adăuga la patrimoniul său strategic densitatea și tumultul zilelor ce au răsturnat întreaga agendă continentală și ce au oferit culoar unei sincronizări care va persista în mai toate referirile de peste ani asupra acestui moment: Uniunea Europeană și-a prezentat Strategia Globală pentru politică externă și de securitate, prima din 2003 încoace, la același summit la care Marea Britanie, un actor cu o poziție globală relativ influentă, a fost așteptată să declanșeze clauza de retragere voluntară din UE ca urmare a referendumului din 23 iunie” (extras din editorialul de anul trecut Strategia Globală a UE: Cum va arăta Europa transatlantică după BREXIT?).

Cu o lansare întârziată și decalată de referendumul privind Brexit, prezentarea Strategiei Globale UE provoca prin însăși paradoxul ei: dacă prima strategie europeană în materie pornea de la premisa unei “Uniuni ce nicicând nu a fost mai sigură, mai liberă și mai prosperă”, urmând să fie contrazisă de realitatea care contesta pregătirea Europei în a fi un actor global desavârșit, cea lansată anul trecut pornea de la o doză extrem realistă și alarmantă – “Scopul și existența Uniunii noastre sunt puse la îndoială”.

Paradoxul nu se oprește aici pentru că optica strategică ce amprenta documentul prezentat de Înalt Reprezentant, Federica Mogherini, previzualiza ceea ce precedenta strategie eșuase în a o face: o abordare frontală a provocărilor, o îndrăzneală strategică de a relua teme căzute în desuetudine prin însăși sensibilitatea lor, o recunoaștere a principiului că ”singuri nu contăm, împreună suntem puternici”.

O apărare europeană mai credibilă este esențială pentru un parteneriat transatlantic viguros cu Statele Unite – angajamente politice fără precedent: 

La un an de la lansarea acestei Strategii – la Consiliul European din 28-29 iunie 2016 – Uniunea Europeană a făcut pași deopotrivă concreți și simbolici, timizi prin amploarea acțiunii dar fermi pe linie decizională, iar sinergia în care Europa instituțională cu cea a statelor au conlucrat este demnă de amintit, chiar dacă, repet, anumiți pași sunt simbolici. Deși cronologia fenomenelor Brexit și Trump sunt nimic mai mult decât coincidențe în raport cu ambiția strategică europeană, ele au influențat, cu siguranță, ritmul accelerat al orientării destinate revitalizării subiectul apărării europene. Asumarea furnizării unui nou teren fertil integrării europene în jurul unui proiect al apărării a fost deopotrivă anticipativ și intuitiv, îndrăzneț și riscant. 

O idee izbită de eșec în 1954 prin respingerea strângerii laolaltă a membrilor fondatori sub formula Comunității de Apărare, dar ranforsată juridic prin Tratatul de la Lisabona din 2009, Uniunea Europeană a făcut pași concreți pentru reenergizarea temei apărării europene abia din 2016 încoace de la momentul lansării Strategiei Globale a UE.

Beneficiind de contextul Brexit – cunoscută fiind opoziția britanică față de o apărare comunitară europeană – tema a fost cuplată imediat cu nevoia de decizii racordate la viitorul Europei și a primit o susținere politică nepreconizată cu ani în urmă – nici chiar în anii imediat următori aplicării Tratatului de la Lisabona, care au coincis și cu dizolvarea Uniunii Europei Occidentale. Fiind prin esență o temă sensibilă întrucât ea pune în discuție politici atribut ale statelor – securitatea și apărarea – și, prin urmare, conține note riscante și îndrăznețe, subiectul apărării europene a evoluat pendulând între consistența și frecvența deciziilor politice și caracterul simbolic al efectelor practice.

Foto: Donald Tusk / Facebook

Caracterul anticipativ al Strategiei regăsea Europa în fața fenomenului prezidențial Trump cu următorul status: cu un document strategic a cărei chintesență consider că este formulată în fraza ”O apărare europeană mai credibilă este esențială pentru un parteneriat transatlantic viguros cu Statele Unite”, cu un atașament declarat față de pilonul fundamental al Declarației UE-NATO de la Varșovia privind consolidarea apărării europene și cu o susținere politică în foaia de parcurs lansată de liderii UE la summitul de la Bratislava.

Practic, atunci când puțini preconizau ca Donald Trump să devină celalălt capăt al relației transatlantice, Strategia europeană în materie de securitate și politică externă furniza prin principiul ”Un Atlantic mai apropiat” o abordare cvasi-duală: una în care Europa s-a adaptat la faptul că rămâne o prioritate pentru politica externă americană, dar că nu mai este unica; o a doua în care cooperarea cu NATO reprezintă un parteneriat pentru viitor și se poate transforma într-un binom de securitate pentru Europa.

Venirea la putere în SUA a unui președinte care emana o predispoziție spre a contesta alianțele tradiționale a coincis, cronologic, cu un ritm susținut al unor decizii politice europene fără precedent și cu caracter de continuitate: Consiliul UE a adoptat un plan de implementare în domeniul securității și apărării la reuniunea comună a miniștrilor de Externe și ai Apărării din UE din 14 noiembrie 2016, la câteva luni distanță după prezentarea inițiativei franco-germne în acest sens. Apoi, Parlamentul European, întrunit în sesiune plenară la Strasbourg la finalul anului trecut, a votat două rezoluții ce vizau Uniunea Europeană a Apărării și revizuirea Politicii de Securitate și de Apărare Comune., ambele pledând fie pentru noi eforturi comune în domeniu (cartier militar, armată), fie pentru operaționalizarea instrumentelor existente (PESCO, grupurile tactice de luptă).

Între acestea, se intercalează Pachetul cu 42 de măsuri specifice aprobat de miniștrii de Externe din NATO și Înaltul Reprezentant al EU, componenta practică a derulării angajamentelor luate sub Declarația UE-NATO de la Varșovia.

Apoi, Comisia Europeană a publicat în decembrie 2016 Planul European pentru Apărare, un document axat pe două dimensiuni: finanțarea cercetării în industria apărării cu 90 de milioane de euro până în 2020 și din 2021 cu 500 de milioane de euro anual și crearea unui fond european pentru apărare care să vizeze achiziția de armament, dar și cercetarea. Linia de finish a acestuia s-a înregistrat recent când Comisia Europeană a lansat un fond european de apărare bazat pe cercetare și dezvoltare a tehnicii militare și udocument de reflecție privind o ”Europă care se apără” sub forma unui pachet cu trei scenarii.

Cele două documente relevă întocmai dualitatea angajamentului politic și caracterul simbolic al măsurilor practice. În vreme ce documentul de reflecție întruchipează dimensiunea politică, propunând trei scenarii care vizează opțiunile de viitor în domeniul apărării – aplicarea nivelului existent de cooperare (scenariul 1), o cooperare partajată (scenariul 2), o securitate și o apărare comune (scenariul 3) – Fondul pentru Apărare este un instrument cu o finanțare timidă, care se anunță a crește progresiv și cu o dublă componentă: 90 de milioane euro până în anul 2019 și 500 de milioane euro/ anual după 2020 pentru finanțarea cercetării militare și 1 miliard de euro/ anual după anul 2020 pentru proiecte de dezvoltare în comun și achiziția de echipamente și tehnologii de apărare.

Comparând sumele anunțate numai cu totalul bugetelor Apărării ale țărilor UE (inclusiv Marea Britanie) – peste 200 de miliarde de euro anual – și cu faptul că finanțările în privința achiziției de echipamente sunt co-finanțări menite să stimuleze investiții ulterioare, este încă devreme să transpunem caracterul simbolic al acestor acțiuni practice într-un impact real în dezvoltarea consistentă a capabilităților europene în următorii ani.

Strategia Globală a UE văzută prin bugetele europene ale apărării: 72% din cheltuielile militare sunt împărțite de patru state

Deși angajamentul politic este fără precedent – deciziile enumerate anterior culminând cu susținerea politică anunțată de Consiliul European prin acordul liderilor UE de a trezi ”Frumoasa Adormită” și de a lansa cooperarea structurată permanentă în materie de apărare externă – cifrele și sprijinul practic acordat acestei dimensiuni sunt abia într-o fază incipientă.

Potrivit celui mai recent Eurostat în materie, publicat chiar în ziua lansării Fondului pentru Apărare, 1.4% din PIB-ul tuturor țărilor membre ale UE merge spre bugetul Apărării. În anul de referință 2015, cheltuielile publice în materie de apărare ale țărilor UE se ridicau la 200 de miliarde de euro.

Aplicând principiul alocării financiare cu importanța unui domeniu pe agenda politică, procentul din PIB destinat apărării la nivelul UE este sub cel alocat protecției sociale (19.2%), sănătății (7.2%) sau educației (4.9%), dar peste cel acordat culturii (1%) sau protecției mediului (0.8%). Comparația nu are scopul de a plasa domeniul apărării peste alte domenii vitale, însă ea evidențiază drumul lung pe care europenii îl mai au de parcurs.

Mai mult, ieșirea Marii Britanii din UE – care în termeni absoluți a cheltuit cel mai mult în privința apărării (55 de miliarde de euro, potrivit Eurostat) – va prejudicia balanța cheltuielilor europene în domeniu, chiar și în pofida unor creșteri susținute.

FOTO: Eurostat

Pe de altă parte, Raportul anual al Institutului Internațional de Studii pentru Pace (SIPRI) din Stockholm indică devansarea Marii Britanii de către Franța, care în anul 2016 a alocat apărării aproximativ 50 de miliarde, față de Marea Britanie, care și-a diminuat bugetul consistent.

Tot raportul respectiv arată și o majorare cu 2.6% pentru al doilea an consecutiv a bugetelor pentru apărare ale țărilor din Europa Occidentală.

Totodată, la nivelul bugetelor apărării este operat același decalaj specific între motoarele de dezvoltare economică și restul țărilor UE: 72% din totalul cheltuielilor militare ale țărilor UE sunt împărțite de patru țări: Marea Britanie (55 de miliarde), Franța (38 de miliarde), Germania (30 de miliarde) și Italia (20 de miliarde). Prima dintre acestea este în prag de ieșire din UE, în vreme ce celelalte trei susțin o cooperare întărită în domeniul cu pricina.

În tot acest siaj lăsat în urmă de efectele alocărilor pentru apărare, România înregistrează o performanță susținută, trecând progresiv de 1.3%-1.4% din PIB alocați în anii precedenți la angajamentul alocării a 2% pentru anul în curs.

Dacă luăm în calcul și faptul că Statele Unite intenționează să sporească alocările pentru apărare cu 54 de miliarde de dolari (aprox. 48 de miliarde de euro) pentru anul viitor, este limpede că diferențele enunțate atât între bugetul SUA și cele europenilor, cât și cele între ceea ce țările UE alocă și ambițiile Fondului European de Apărare, relevă o aplicabilitate a expresiei ”mai e mult până departe”. Cu toate acestea, atât inversarea trendului de diminuare a bugetelor pentru apărare, cât și aplicarea unor creșteri progresive se cuplează, pas cu pas, cu dezideratele politice.

Capcana dublării NATO: o provocare ce își va da recitalul în anii următori

Este aproape un truism să mai remarcăm că 22 dintre țările membre NATO sunt și state membre UE și invers, însă precizarea este fundamentală în contextul discuțiilor despre viitorul apărării europene și în condițiile dinamicii deciziilor politice.

Este interesant, totodată, cum fiecare decizie politică europeană din ultimul an în materie de apărare și securitate europeană a cuprins cel puțin o referire la rolul important al cooperării cu NATO și al specificării relației de coordonare și de complementaritate și nu a unui efort de dublare. Tuturor acestor considerații le putem adăuga nevoile stringente ale liderilor UE și NATO de a oferi precizări în acest sens.

Dintre acestea, însă, se disting și cvasi-avertismente de tipul celui lansat de președintele României la ultimul Consiliu European: aceea că susținerea lansării cooperării structurate permanente în materie de apărare externă este o decizie benefică cu mențiunea că ea nu trebuie să creeze un soi de paralelism cu NATO.

Necesitățile unor astfel de remarci, inclusiv distincția făcută de cancelarul Germaniei între eforturile pentru apărarea europeană și atașamentul europenilor pentru articolul V al NATO, evidențiază o preocupare de a menține sub control capcana dublării rolului Alianței Nord-Atlantice.

Strategia Globală UE se distinge, într-adevăr prin faptul că atribuie NATO poziția de cea mai puternică și eficace organizație de apărare colectivă din lume cu care Uniunea Europeană împărtășește obiectivul unui parteneriat profund în dezvoltarea capabilităților de apărare, exerciții sincronizate sau contracarare a amenințărilor hibride și a celor cibernetice.

”Din perspectiva apărării colective, NATO rămâne principalul cadru pentru majoritatea țărilor membre. În același timp, relația UE-NATO nu va prejudicia politica de securitate și de apărare a acelor state membre care nu sunt în NATO. UE își va consolida cooperarea cu Alianța Nord-Atlantică în complementaritate, sinergie și în deplin respect pentru cadrul instituțiilor și autonomia decizională dintre cele două. În acest context, UE trebuie să fie consolidată ca o comunitate de securitate: eforturile de securitate și de apărare europene trebuie să permită Uniunii să acționeze autonom, în timp ce își coordonează acțiunile cu NATO. O apărare europeană mai credibilă este esențială pentru un parteneriat transatlantic viguros cu Statele Unite”. (Strategia Globală a UE)

Mai mult, legătura dintre o apărare europeană credibilă ca fiind esențială pentru un parteneriat cu SUA trece prin relația cu NATO, atât potrivit Strategiei, cât și prin prisma măsurilor comune anunțate și lansate, inclusiv cea prin care nouă state membre UE și NATO au decis deschiderea unui centru pentru combaterea amenințărilor hibride cu sediul la Helsinki, prin sprijinul NATO în operațiunile din Marea Mediterană pentru combaterea migrației sau prin misiunile comune pentru combaterea pirateriei.

Deși riscului dublării NATO de către măsurile UE în domeniul apărării îi este atribuit, de multe ori, eticheta ”unii văd probleme acolo unde nu sunt”, situația de fapt scoate la iveală celebrii ”3D” enunțați de fostul secretar de stat al SUA, Madeleine Albright, încă din 1999: o decuplare a Politicii Europene de Apărare Comună de NATO, o duplicare a Alianței Nord-Atlantice și o discriminare la adresa țărilor non-UE.

Existența unei astfel de preocupări de aproape două decenii, într-un climat în care ambiția europeană nu era atât de preponderentă și nu părea acutizată de fenomenele Brexit și Trump, păstrează deschisă atât discuția, cât și provocarea că o astfel de dublare a rolurilor NATO-UE va fi o temă a anilor ce urmează și ei îi vor trebuie să i se adreseze liderii vremii.

În cele din urmă, Europa are o Strategie în vigoare de un an, una care o echipează pentru provocările prezentului și viitorului apropiat, una care se derulează în momente cu greutăți, dar și cu oportunități, și care înregistrează progrese vizibile în ultimele 365 de zile.

”În momente de provocări, o Uniune puternică este una care gândește strategic, împărtășește o viziune și acționează împreună” . (Strategia Globală pentru Politică Externă și de Securitate a Uniunii Europene este disponibilă aici)

 

.

Share daca ti-a placut articolul:

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *