Raport Curtea de Conturi Europeană: Achizițiile publice în UE – Atribuirile directe de contracte și procedurile cu un singur ofertant au redus concurența

Analizat de CaleaEuropeană.ro, raportul special al Curții de Conturi Europene 28/2023 relevă că, în ultimul deceniu, concurența pentru contractele de achiziţii publice atribuite de autoritățile naționale, regionale și locale din UE a scăzut. În România, Polonia, Franța și Germania, analiza datelor disponibile indică o creștere semnificativă a procedurilor de achiziții în care există un singur ofertant și un nivel ridicat al atribuirilor directe ale contractelor. Cu toate acestea, Polonia, Franța și Germania au redus atribuirile directe în perioada examinată, în timp ce în România utilizarea lor a crescut în mod semnificativ, de la 21,2% (2011) la 36,5% (2021). 

Achizițiile publice reprezintă un element esențial al pieței unice a UE. Facilitând selectarea societăților cu cele mai bune performanțe, ele ajută autoritățile publice din statele membre să obțină cel mai bun raport costuri‑beneficii atunci când achiziționează lucrări, bunuri și servicii. La rândul său, acest lucru contribuie la asigurarea competitivității piețelor și protejează interesul public. Curtea a constatat că, în ultimul deceniu, concurența pentru atribuirea contractelor de achiziții publice a scăzut, iar reforma din 2014 a directivelor UE nu pare să fi contribuit la redresarea situației.

Per ansamblu, se remarcă o lipsă de conștientizare cu privire la concurența în achizițiile publice. Datele disponibile nu sunt utilizate în mod sistematic pentru a stabili care sunt cauzele profunde ale scăderii concurenței și se iau doar măsuri dispersate pentru a reduce obstacolele. Curtea subliniază că principalele obiective ale reformei UE din 2014 menite să asigure concurența, cum ar fi simplificarea și scurtarea procedurilor de achiziții publice, nu au fost îndeplinite și că unele dintre ele pot chiar să reducă nivelul de concurență.

De asemenea, Curtea recomandă să se clarifice obiectivele în materie de achiziții publice și să li se stabilească prioritatea, să se elimine lacunele în colectarea datelor privind achizițiile publice, să se îmbunătățească instrumentele de monitorizare pentru a permite o mai bună analiză, să se examineze mai în detaliu cauzele profunde ale concurenței limitate și să se prezinte un plan de acțiune pentru depășirea principalelor obstacole din calea concurenței în achizițiile publice.​

Toate procedurile de ofertare și anunțurile de atribuire a contractelor pentru achiziții publice evaluate peste pragul UE aplicabil trebuie publicate pe site-ul TED (Tenders Electronic Daily), astfel încât potențialii furnizori să fie informați cu privire la viitoarele oportunități de achiziții. Autoritățile contractante pot publica în acest sistem și proceduri de achiziții care se situează sub prag.

În 2020, potrivit Oficiului pentru Publicații, pe site-ul TED au fost publicate peste 640.000 de anunțuri. Se estimează că ele vizau 226.000 de proceduri de achiziții publice în valoare de aproximativ 800 de miliarde de euro. Începând din 2016, aceste anunțuri au fost puse la dispoziția publicului sub formă de date deschise.

Rapoartele de țară ale statelor membre și Tabloul de bord al pieței unice gestionat de Comisie

În afară de TED, Comisia dispune de încă două instrumente de monitorizare a situației achizițiilor publice în UE: în primul rând, statele membre au obligația de a prezenta Comisiei rapoarte trienale de monitorizare la nivel național și, în al doilea rând, Comisia menține un Tablou de bord al pieței unice.  Tabloul de bord cuprinde o secțiune specifică în care se furnizează date privind achizițiile publice din UE sub forma a 12 indicatori, care sunt defalcați pe țări. Dintre aceștia, Comisia i-a considerat deosebit de relevanți pe următorii trei, cărora, până în ianuarie 2023, le tripla ponderea în calculul unui indicator compozit global.

• rata achizițiilor publice „fără o procedură de ofertare”, care măsoară ponderea contractelor atribuite societăților în urma unei proceduri de negociere fără a recurge la o procedură de ofertare (denumită și „atribuire directă”);
• rata achizițiilor publice „cu un singur ofertant”, care măsoară ponderea contractelor atribuite în cadrul procedurilor în care a existat un singur ofertant;
• „rata de publicare”, care măsoară ca procent din PIB-ul național valoarea procedurilor de achiziții publice publicate pe TED.

Potrivit indicatorilor-cheie, în ultimii 10 ani s-a înregistrat o concurență mai redusă în achizițiile publice

Curtea a efectuat o analiză aprofundată a datelor raportate de statele membre în TED, pentru a evalua evoluția nivelului concurenței pentru lucrări, bunuri și servicii atât pe piața unică a UE, cât și în fiecare dintre statele membre ale UE-27 în perioada 2011-2021. În special, a fost creată o serie cronologică pentru trei indicatori-cheie de măsurare a concurenței în achizițiile publice („fără o procedură de ofertare”, „cu un singur ofertant” și „numărul de ofertanți”), pe baza tuturor datelor înregistrate în TED pentru procedurile care se situează deasupra pragurilor.

De asemenea, s-au analizat diferențele regionale și sectoriale și s-a examinat evoluția de-a lungul timpului a achizițiilor transfrontaliere directe, un alt indicator relevant. În plus, Curtea a verificat evoluția înregistrată de prețurile pentru lucrări, bunuri și servicii achiziționate de autoritățile publice, deoarece creșterile peste rata inflației prețurilor de consum ar putea indica, de asemenea, o concurență slabă.

Un număr mare de atribuiri directe în mai multe state membre

O atribuire directă are loc atunci când o autoritate nu publică o procedură de ofertare, ci se adresează în mod direct uneia sau mai multor societăți, solicitându-le să depună o ofertă. Atribuirile directe se măsoară cu ajutorul indicatorului „fără o procedură de ofertare”. Prin definiție, această abordare limitează concurența. În cazul în care este contactată doar o singură societate, nu există deloc concurență.

În conformitate cu directivele UE privind achizițiile publice, o astfel de abordare este permisă numai în circumstanțe excepționale, de exemplu: dacă nu a fost depusă nicio ofertă sau nicio ofertă adecvată ca răspuns la o procedură deschisă sau restrânsă; din motive de extremă urgență; în cazul în care contractul de achiziții este încheiat în urma unui concurs de proiecte; pentru lucrări noi care constau în repetarea unor lucrări similare în aceleași condiții.

În 2021, achizițiile publice „fără o procedură de ofertare” au reprezentat aproximativ 15,8% din totalul procedurilor de achiziții de pe piața unică a UE raportate de statele membre pe TED. Analiza Curții a arătat, de asemenea, că rata atribuirilor directe variază de la un stat membru la altul. În 2021, ratele medii ale atribuirilor directe au variat între 3,1% (Grecia) și 42,3% (Cipru), ceea ce indică existența unor diferențe semnificative între practicile de achiziții publice ale autorităților contractante din statele membre.

Unele state membre au redus atribuirile directe în perioada examinată (de exemplu, Germania), în altele nu s-a înregistrat nicio schimbare a nivelului lor (de exemplu, Irlanda), în timp ce în alte state utilizarea lor a crescut în mod semnificativ (de exemplu, Cipru). În Tabloul de bord al pieței unice, o rată a achizițiilor publice „fără o procedură de ofertare” mai mare de 10 % este considerată un semnal de alertă. În 2021, majoritatea statelor membre (23 din 27) depășeau acest procent.

„Fără o procedură de ofertare” – ponderea per stat membru (2011 și 2021)

În România, achizițiile publice „fără o procedură de ofertare” au reprezentat, în 2011, 21,2% din totalul procedurilor de achiziții, iar în 2021, ponderea a fost de 36,5%. Astfel, în țara noastră, utilizarea atribuirilor directe a crescut în mod semnificativ. În schimb, Franța, Germania și Polonia au reușit să reducă atribuirile directe în perioada examinată. În 2011, în Franța, ponderea a fost de 15,3%, iar în 2021 de 12,1%. În Germania achizițiile publice „fără o procedură de ofertare” au reprezentat, în 2011, 34,7%, iar în 2021, 18,8%. În Polonia, în 2011, ponderea a fost de 12,0%, iar în 2021 a scăzut la 10,6%.

Curtea a constatat, de asemenea, o eterogenitate considerabilă între sectoarele economice în ceea ce privește ponderea contractelor atribuite direct și evoluția în timp a ratei atribuirilor directe. De exemplu, în perioada de 11 ani acoperită de audit, au existat din ce în ce mai puține atribuiri directe pentru servicii financiare, în timp ce, în 2021, sectorul energetic a înregistrat cel mai mare număr de atribuiri directe. Acest lucru ilustrează faptul că abordarea autorităților contractante în ceea ce privește atribuirea directă a contractelor, în lipsa oricărei concurențe, variază semnificativ de la un sector economic la altul și, de asemenea, se schimbă în timp.

„Fără o procedură de ofertare” – ponderea per sector selectat (2011-2021)

În tabelul de mai jos, analizăm patru sectoare economice din mai multe state membre UE, printre care și România, în ceea ce privește ponderea contractelor atribuite direct și evoluția în timp a ratei atribuirilor directe.

Ponderea procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant aproape s-a dublat în ultimii 10 ani

Procedurile de achiziții publice cu un singur ofertant sunt procedurile în cadrul cărora o singură societate își manifestă interesul și depune o ofertă. În astfel de situații, întrucât nu există concurență, autoritatea contractantă fie acceptă singura ofertă primită, fie întrerupe procedura.

În perioada 2011-2021, rata acestor proceduri pe piața unică a UE a crescut semnificativ de la 23,5 % (2011) la 41,8 % (2021) din totalul procedurilor. În același timp, numărul ofertanților pentru fiecare procedură aproape s-a înjumătățit, scăzând de la o medie de 5,7 ofertanți la 3,2 ofertanți per procedură.

Totodată, Curtea a observat diferențe semnificative între statele membre: tendința de a utiliza proceduri de achiziții publice cu un singur ofertant a crescut cel mai mult în Austria, Danemarca, Grecia, Țările de Jos și Slovenia. Singurele state membre în care rata unor astfel de proceduri a scăzut au fost Croația, ulterior aderării sale la UE și a intrării pe piața unică, Malta și Slovacia. În mod similar, datele indică diferențe semnificative în ceea ce privește nivelul global al procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant. La sfârșitul anului 2021, ponderea acestora se situa sub 20 % din totalul procedurilor în doar trei state membre (Finlanda, Malta și Suedia), în timp ce, în Cipru, Polonia și Slovenia, depășea 50 %. 20 % reprezintă pragul de alertă din Tabloul de bord al pieței unice.

În România, rata acestor proceduri a crescut de la 20,7% (2011) la 25,8 % (2021) din totalul procedurilor. În Franța rata procedurilor a crescut de la 14,9% (2011) la 23,7% (2021), iar în Germania, rata a crescut semificativ de la 13,8% (2011) la 27,6% (2021). De asemenea, și în Polonia regăsim o creștere: de la 47,5% (2011) la 53,5% (2021).

Proceduri de achiziții publice cu un singur ofertant – ponderea per stat membru (2011 și 2021)

Curtea a analizat, de asemenea, situația din anumite sectoare economice: construcții, energie, inginerie, servicii financiare, servicii de sănătate, echipamente medicale, reparații, servicii de canalizare, echipamente de transport și servicii de transport.

Deși s-a constatat o creștere semnificativă a procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant în toate sectoarele economice, sectorul construcțiilor a înregistrat o pondere mai scăzută a acestor proceduri, în general, și o creștere mai lentă a acesteia în timp. La polul opus, în sectorul serviciilor de sănătate și al serviciilor și echipamentelor de transport, ratele procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant sunt mai ridicate și înregistrează o creștere.

 Proceduri de achiziții publice cu un singur ofertant – ponderea per sector selectat (2011-2021)

De asemenea, și în acest caz întâlnim o eterogenitate considerabilă între sectoarele economice analizate mai sus, în ceea ce privește ponderea procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant.

Curtea a identificat și între regiuni și între sectoarele economice diferențe semnificative în ceea ce privește ponderea procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant.

Diferențe regionale în ceea ce privește nivelurile de concurență: exemple din patru state membre în perioada 2011-2021

În România, regiunea București – Ilfov înregistrează cea mai mare rată a procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant (37,1%), urmată de regiunea Nord-Est (36,8%).  În schimb, în Vest se înregistrează o rată a procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant mai mică decât în alte părți ale țării. (22,7%).

În Polonia, regiunea Lubuskie înregistrează cea mai mare rată a procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant (54,3%), iar regiunea Lodz înregistrează o rată semnificativ mai mică decât alte părți ale țării (45,4%).

Regiunea Koblenz din Germania înregistrează cea mai mare rată a procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant (41,9%). În schimb, în regiunea Trier se înregistrează o rată a procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant semnificativ mai redusă decât în alte părți ale țării (12,4%).

Și în Franța există diferențe semnificative în ceea ce privește ponderea procedurilor de achiziții publice cu un singur ofertant. Regiunea Corsica înregistrează cea mai mare rată (35,2%), iar regiunea Nord-Pas-de-Calais, cea mai mică (13,7%).

Per ansamblu, analiza datelor privind procedurile de achiziții publice cu un singur ofertant realizată de Curte indică faptul că nivelul concurenței în achizițiile publice de pe piața unică a scăzut din 2011. În plus, nivelul atribuirilor directe ale contractelor rămâne ridicat în majoritatea statelor membre. Prin urmare, intrarea în vigoare a directivelor din 2014 nu a avut niciun efect demonstrabil asupra nivelului achizițiilor publice cu un singur ofertant și al atribuirilor directe.

Achizițiile transfrontaliere directe reprezintă aproximativ 5 % din totalul contractelor atribuite

O preocupare continuă a fost volumul limitat de achiziții publice transfrontaliere directe, impactul lor asupra integrării economice fiind din această cauză redus. Înainte de instituirea pieței unice la sfârșitul anului 1992, contractele transfrontaliere directe atribuite de autoritățile contractante unor societăți situate în afara statului lor membru reprezentau aproximativ 2 % din totalul contractelor de achiziții publice. Această pondere a rămas stabilă în perioada 2011-2021, fiind, în medie, de aproximativ 5 % din contractele de achiziții publice.

Datele indică iarăși diferențe semnificative între țări. În perioada 2011-2021, autoritățile contractante din majoritatea statelor membre, inclusiv din toate statele cele mai mari, au atribuit mai puțin de 5 % din contractele lor de lucrări, bunuri și servicii unor societăți situate în străinătate. Numai trei țări au atribuit peste 10 % din totalul contractelor lor de achiziții publice din aceeași perioadă 2011-2021 unor societăți din străinătate: Luxemburg, cu aproape 30 %, Irlanda, cu 15 %, și Belgia, cu aproximativ 10 %

Media schimburilor transfrontaliere directe în statele membre ale UE (2011-2021)

Schimburile transfrontaliere pot fi, de asemenea, realizate indirect prin intermediul consorțiilor de parteneri din diferite state membre sau de către filialele locale ale societăților străine. De exemplu, marile societăți din UE din sectorul financiar, energetic și al construcțiilor au filiale în majoritatea sau chiar în toate statele membre.

Per ansamblu, Curtea concluzionează că nivelul concurenței pentru atribuirea contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii a scăzut în ultimii 10 ani pe piața unică a UE. Se remarcă o lipsă de conștientizare a faptului că concurența reprezintă o condiție esențială prealabilă pentru obținerea unui raport optim costuri-beneficii în urma achizițiilor publice. Comisia și statele membre nu au utilizat în mod sistematic datele disponibile pentru a stabili care sunt cauzele profunde ale concurenței limitate în achizițiile publice și au luat doar măsuri dispersate pentru a reduce obstacolele.

În 2021, trei indicatori-cheie pentru măsurarea concurenței în achizițiile publice („achiziții fără o procedură de ofertare”, „achiziții cu un singur ofertant”, „numărul de ofertanți”) rămân la un nivel nesatisfăcător în majoritatea statelor membre. Atribuirile directe au reprezentat aproximativ 16 % din totalul procedurilor de achiziții publice de pe piața unică.

Peste 40 % din totalul atribuirilor s-au realizat în cadrul unor proceduri cu un singur ofertant. Analiza datelor efectuată de Curte arată, de asemenea, că achizițiile cu un singur ofertant desfășurate în UE-27 aproape s-au dublat între 2011 și 2021 și că numărul de ofertanți per procedură s-a redus aproape la jumătate.

Diferențele semnificative de la un stat membru la altul și de la o regiune la alta indică faptul că autoritățile contractante ale statelor membre adoptă abordări diferite în ceea ce privește practicile lor de achiziții publice. În plus, în cazul acestor indicatori, Curtea a identificat și o eterogenitate între sectoarele economice în ceea ce privește ponderea achizițiilor publice și evoluția indicatorilor în ultimii 10 ani.