Uniunea Europeană a dublat propriul nivel de ambiție, de a ajunge la statutul de actor cu relevanță globală și cu capacitate geopolitică, de nevoia de a lansa o nouă Strategie de Securitate Europeană. Mai întâi, pentru a nu jena summitul NATO și reașezarea relațiilor transatlantice, prin transfer de responsabilitate și exhibarea nemulțumirilor lui Donald Trump pentru lipsa de sprijin din partea continentului pentru operațiunile americane, documentul a fost plasat pentru momentul de după summitul NATO de la Ankara, deci urmează a fi încărcat și cu greutatea rezultatelor sau consecințelor acestui summit. Însă dificultatea elaborării, chinurile facerii și limitele unui asemenea document sunt evidente iar nivelul de așteptare ar trebui să fie calibrat pe aceste limite evidente în modul în care acest document public va arăta și cum va putea fi soluționată tema eficienței transpunerii prevederilor sale în realitate.
Rivalități interne între instituțiile europene – cine elaborează documentul, care e relevanța sa
O Strategie de Securitate Națională e un document întotdeauna rezultat din participarea numeroaselor instituții interne și cu un integrator și un decident care rezolvă temele în divergență – sau trasează din start opțiunile politice pe care se construiește documentul. Așa se întâmplă la nivel național. În cazul Strategiei de Securitate Europeană, cum e denumit documentul la nivelul UE ce urmează a fi definitivat și lansat după summitul NATO de la Ankara, trebuie să țină cont de particularității UE care combină instituții europene și state, în perspectiva unei relevanțe a unui asemenea document care să se reflecte în modul de aplicare la nivelul statelor. Cu atât mai mult cu cât temele de politică externă, securitate și apărare se derulează la nivelul statelor și a Consiliului European, chiar dacă Comisia are un prim-vicepreședinte care este Înaltul Reprezentant specializat pentru politicile pe aceste domenii.
Un asemenea document trebuie să plece de la o abordare comună a hărții amenințărilor, riscurilor și vulnerabilităților, a cărei elaborare nu este o întreprindere deloc simplă. De exemplu, atunci când implicăm mai mulți actori egali și fără un arbitru sau punct dominant de putere și legitimitate politică, aspectele de natură profesională pot fi oricând supra-scrise sau alterate, corectate, de decizia politică, ceea ce înseamnă inclusiv varianta unui cel mai mic numitor comun. Cel mai bun model ca referință rămâne la nivelul NATO Conceptul Strategic cu mecanismele care le-au produs. Combinația între profesionalism și decizie/acceptabilitate politică are cea mai bună reflectare în acest document.
Desigur, după ce este adoptată o strategie, urmează un plan de acțiuni și o foaie de parcurs. Toate ducând la aplicarea efectivă a acestei strategii, pentru ca să nu rămână literă moartă. Ea cuprinde elemente de securitate internă și securitate externă, toate componentele cunoscute și după care Uniunea Europeană, bazată pe definiția securității prin școala de la Copenhaga, a funcționat și până astăzi. Diferența este componenta de apărare, cea militară, în timp ce față de elementele anterioare, a apărut în prim plan o preocupare deosebită pentru reziliență. Nu numai conceptul de reziliență, cât elementele care definesc reziliența democratică, instituțională, societală, europeană – cea care conservă principii și valori, piața comună, statul de drept și, firește, o reziliență de proiect, proiectul Uniunii Europene. Nu poate exista o entitate care-și redactează propria Strategie de Securitate și care să nu se preocupe de integritatea sa și supraviețuirea fizică și principială a sa.
Cui aparține Strategia? Cine o emite? Cine este autorul? De aici încep problemele. Până în prezent, de la apariția Înaltului Reprezentant, am avut documentul Solana și Busola Strategică a căror relevanță ținea de postura Înaltului Reprezentant care a redactat-o și a procedurii de adoptare/validare. Trece sau nu prin Consiliul Comisarilor? De obicei da, e măcar o strategie a UE, a organismelor UE, deci măcar Comisia trebuie să o îmbrățișeze. Ce se întâmplă cu celelalte componente instituționale, cu Parlamentul și Consiliul, ca să nu mai vorbim despre state? Votul în Parlament și Consiliu fac din document unul al UE în întregimea sa, dar și validat de către state, deopotrivă. Deja un document puternic care, virtual, ar trebui să aibă un grad de obligativitate, să poată fi urmărit și aplicat. Acum avem și un comisar pentru industria de Apărare(Apărarea per se e la SEAE si Înaltul Reprezentant). Cum se compune, deci, actuala Strategie?
Toată lumea scrie. Toate, în condițiile menținerii unor tensiuni inerente, alții le-ar spune chiar tradiționale, între Comisie -SEAE, Comisie-Consiliul (state) sau între statele membre, instituții europene. Punctul de lucru concret, de integrare, este la Comisie, dar în redactare și propuneri se implică toată lumea, în timp ce statele sunt atente la fiecare etapă să le fie reflectate interesele, la toate nivelurile. Consiliul validează? Nu știm, dar în contextul integrării consultărilor constante cu statele, ar putea să o facă. Desigur, de la redactare și aprobare, trebuie să decurgă valoarea normativă, juridică a documentului și obligativitatea implementării lui. Pentru a fi aplicat. Consiliul ar fi supervizorul și cel care realizează implementarea. Aici apare o nouă temă, care ar trebui să se regăsească și în agenda Strategiei: decizia și rolul majorității calificate. În condițiile prezentului Tratat în vigoare, în condițiile în care un nou tratat e puțin probabil să fie adoptat în viitorul apropiat.
UE și statele membre – neutralitate și opt out-uri. Troika E3
Dacă raportul cel mai clar de stabilit la nivelul Strategiei de Securitate europene, cum de numește documentul UE, este cel dintre instituțiile europene și statele membre, în discuție revine mereu chestiunea deciziilor: cine și cum se iau deciziile la nivelul UE pentru a respecta, totuși, suveranitatea statelor și, în același timp, pentru a crește eficiența și viteza de reacție a UE. Între ideile creative pentru eficientizare au intrat și crearea unui Consiliul de Securitate Europeană, similar ONU, în care să nu intre decât anumite state. Criteriile ar fi, desigur, forța economică, capacitatea militară, rolul, nivelul de ambiție și postura în materie de apărare și securitate, sau statele care dețin elemente indispensabile în lista capacității geopolitice a UE.
Desigur, o discuție similară revine și în cazul majorității calificate: cum facem ca să fie reprezentați egal noii și vechii membri? Varianta 2+2 cu Franța-Germania, Polonia și România ar fi fost de bun augur. Dar este dispusă, sau măcar este posibil la nivel juridic și fără modificarea Tratatului să schimbăm majoritatea calificată în asemenea mod ca votul actual cu dubla majoritate să nu transforme UE într-o afacere franco-germană – după Brexit, orice decizie comună Paris – Berlin nu poate fi blocată decât de votul comun împotrivă a următoarelor 13 state ca forță de vot la rând, față de 7 înainte de Brexit. Și chiar dacă ar exista dispoziția și posibilitatea juridică de a schimba raportul majorității calificate, în mod asigurător, vor fi de acord statele cu această variantă nouă de majoritate calificată?
Altfel, dacă vorbim despre securitatea europeană, nu trebuie să uităm că UE are și un număr de state neutre membre, cu o situație relativ paradoxală în privința apartenenței lor la UE și a diferitelor excepții și opt out-uri. Cum poți construi un organism cu capacitate geopolitică, cu ambiții de putere globală când în interior sunt componente neutre și încăpățânate pe forma de excepționalism pe care o cultivă în materie de securitate și apărare? Există opt-out și la Strategia de Securitate europeană? Desigur! Situația ar fi azi incompatibilă: dacă UE e dotată cu capacități de putere militară și convenționale, atunci și membri neutri trebuie să participe și devin parte a acordului european pe securitate și apărare. Neutralitatea devine incompatibilă cu statutul de membru, dacă acesta e nivelul de ambiție. Iar situația e similară cu cazul NATO: nu poți fi doar beneficiar și nu contributor, nu pot exista goluri în coeziunea și coerența tratării aspectelor securitare europene.
Și dacă ideea și aspirația de a dota UE cu un statut de actor geopolitic determină un nivel de incompatibilitate cu statele neutre, ce se întâmplă cu nivelul de ambiție al UE? Este el rezultatul unui cel mai mic numitor comun și ce rol au aici statele neutre? Acomodarea celor două componente e complicată, dacă nu imposibilă. Ca și ideea de a conveni și defini interesele de securitate europene. Dacă la reziliență există componente care ar fi, virtual, contradictorii – reziliența societală, instituțională, democratică versus reziliența UE – instituțional – ce facem cu securitizarea democrației? Se suprapune ea sau se subordonează europenismului federal/instituțional? Dacă democrația determină dispariția Uniunii Europene ca efect al voinței cetățenilor europeni, cum securitizăm UE? Cum o subordonăm sursei de legitimitate originară a statelor membre?
Nu e lipsit de importanță, în special în contextul eficienței necesare, nici existența unor formate restrânse, de tip minilaterale, care constituie zona de decizie eficientă și operativă: fie în 5, fie în trei, fie în varianta franco-germană, tip grupul central de state. Situația a fost adoptată deja ad hoc în discuții pe diferite teme. Cât de acceptabilă este funcționarea unor asemenea grupuri care să impună decizii tuturor statelor membre pe teme de securitate, apărare și politici externe? Și nu vorbim aici despre teme speciale, țintite, de relevanță regională, precum Securitatea Mării Negre. Aici Franța, Germania și România, cu consultări cu terții, pot veni cu propunerea unui document, care să fie acceptabil tuturor înainte de a deveni document european. Nu e o impunere de soluții ca-n alte cazuri.
European versus al UE. Rolul statelor partenere și întinderea responsabilității
Pe dezbaterea privind Securitatea Europeană versus Securitatea UE, lucrurile încep să devină și mai serioase. Cât de legitim este ca UE să dezvolte o securitate europeană, în condițiile existenței a numeroși alți actori în afara statelor membre care participă la dezbatere? Ce facem cu statele partenere, cu celelalte state? Mai ales că, în materie de securitate în mare și mai ales de apărare, avem de a face cu nenumărate instituții care se ocupă de asta. Lăsăm de o parte situația relațiilor UE-NATO și a lipsei de duplicare necesară, prin efectul numeroaselor state membre ale ambelor organizații. Dar la nivel european avem UE, NATO, Coaliția de Voință – inițiativa franco-britanică, vreo 160 de minilaterale – unele mai relevante, altele formale, superficiale și fără o viață reală, în fine, avem și celebra Troikă E3 Franța-Germania-Marea Britanie. Cum raționalizăm și cum reflectăm această complexitate în Strategia de Securitate Europeană a UE?
Avem de la Zeitenwende o angajare germană în materie de apărare. O promisiune că Germania investește și va avea o armată capabilă să apere întreaga Europă. La ținta de 5% din PIB-ul Germaniei, noua armată este acceptabilă Franței și Poloniei, vecinii săi? Pe cooperare militară industrială între Franța-Germania, am înregistrat deja eșecul în crearea avionul european de generația cincea. Mai relevant pare proiectul rachetelor de precizie, cu rază medie(propus de Germania, care a coagulat o coaliție de 17 alte state). Mai putem adăuga aici apărarea anti-dronă și cea anti-rachetă, cu celebra dilemă a apartenenței proiectului la NATO sau la UE. Și mai ales a integrării Ucrainei, care vine cu know how-ul cel mai relevant în materie.
Pentru că oricum nu putem vorbi despre securitatea și apărarea Europei fără să includem statele partenere. Deja avem, inclusiv după Brexit, o adevărată formulă de coaliție UE plus Marea Britanie. Proiectul de dezvoltare de capabilități și producție SAFE se derulează cu parteneri precum Marea Britanie, Canada, Norvegia, Japonia. Altfel, Europa include la acest capitol state NATO non-UE pe pilonul european, dar și Ucraina, Țările Nordice, formatul Nordefco sau B9 – tocmai am văzut varianta reuniunii B9+Nordefco+Ucraina + SUA+Secretarul General al NATO. Turcia a lipsit, dar dacă această formulă se perpetuează, ar putea să o includă și să acopere pe deplin Flancul Estic, de la Marele Nord la Marea Neagră.
Documentul intitulat Strategia de Securitate Europeană se referă la statele UE(singurele consultate, autoare) la competența teritorială relativă la întinderea UE sau la Europa în întregime? Ideea de a discuta documentul secvențial, tardiv sau insuficient cu partenerii – reproșul Turciei – și doar o formulă de considerare a inputurilor externe nu este satisfăcătoare pentru parteneri. Când vorbim despre cea de a doua cea mai mare armată din NATO și prima din Europa, Turcia, sau de cea mai bine dotată, pregătită și antrenată în lupte de secol 21, moderne, Ucraina, apărarea Europei fără cele două e de neconceput. Sau, dacă nu e posibilă sinteza, sinergia făcută de UE, atunci se decantează nevoia unei Strategii de Securitate Europene care să se refere la întreaga Europă și să conțină o sinteză de geometrie variabilă care să includă NATO plus UE plus Coaliția de Voință, plus Ucraina. Plus minilaterale. Și să integreze documentul cu adevărat relevant și util pentru întregul continent.
Extinderea reprezintă o nouă temă de dezbatere în materie de securitate. Internă și externă, deopotrivă. Internă, dacă nu duce la diluare și la absorbția prea multor state nepregătite, incomplet reformate, blocante în viitor. E nevoie de Republica Moldova, Balcanii de Vest, Ucraina, vezi chiar Turcia? După amenințarea existențială din partea Rusiei, Suedia și Finlanda, state europene, au optat pentru a se integra în NATO rapid, de urgență. Asta califică și sediul materiei în privința apărării. Pot rămâne, strategic, goluri de lipsă de contiguitate la nivel european astăzi? Cu o amenințare existențială la orizont? Nu vorbim și despre amenințarea cu alunecarea spre extremă și ruperea UE ca efect al politicilor migraționiste sau a supraextinderii UE, teme de strictă actualitate, peocupări ale cetățenilor europeni care nu ar putea lipsi din document.
În materie de securitate și apărare, având principalul interes, România poate vorbi despre Marea Neagră – zonă de contestare geopolitică/ și competiție, dar și de presiune securitară, care nu a dispărut cu retragerea Rusiei de la Sevastopol către Novorosiisk. Mine, drone de suprafață/submarine, drone în spațiul aerian rămân în prim plan, ca și amenințarea constantă cu relativizarea, interpretarea abuzivă și răuvoitoare și războiul informațional pe care-l stârnește și continuă constant Federația Rusă. Și așa ajungem la o altă temă, cu relevanță juridică și imagologică, problema beligeranței, chiar și dacă tratăm numai spectrul interpretărilor excesive.
Relația NATO-UE. 42.7 versus articolul 5
Relația transatlantică UE-SUA vine cu componenta cea mai complexă când vorbim despre securitatea europeană. Crește UE, componenta de apărare proprie, dar și responsabilitatea statelor europene în cadrul NATO. Crește și capacitatea de cooperare, dar și tendințele/ambiția de ruptură, pentru Europa. Dorința, de ce nu, de a reprezenta singură și a decide la nivelul continentului/al UE pe temele de securitate și apărare. Cu nivel propriu de ambiție, vizând Europa și vecinătățile, cu sau fără distanță strategică. Și pe fondul de fricțiuni UE-SUA, UE-NATO, nu numai în materie de securitate și apărare, ci și competiție, piață, acces la piețe sau comerț. De aici începe să se detașeze problematica despre fiecare contribuție europeană, cine decide, cine are preeminența, ce tip de pregătire pentru apărare este necesar, în contextul în care, până la urmă, statul este primul respondent.
Desigur, NATO are capabilitățile, planificarea, sediul materiei este la nivelul NATO, și ar fi păcat ca o asemenea capabilitate să fie duplicată sau pierdută. Cum se face, însă, transferul de responsabilitate? Cât interes mai are SUA să mențină prezență, umbrela nucleară și umbrelă de securitate în regiune? Cât de repede și responsabil se face transferul de atribuții? Greu de spus aici, greu de pariat, de unde și abordările divergente ale diferiților actori europeni. Cu precădere cei care nu sunt membri ai NATO. Și invers, tema angajării actorilor parteneri nemembri ai UE rămâne deficitară la nivel european, iar un transfer complet e greu de crezut fără NATO. Un NATO care se europenizează, unde echilibrarea responsabilităților devine mai degrabă transfer de responsabilitate. Și unde complexitatea amenințărilor – zona hibridă, a războiului de spectru larg – trebuie dublată de compensarea pentru capabilitățile pe care le retrage sau are intenția să le retragă SUA, dar pe care statele europene nu le dețin – spațiale, telecomunicații cifrate, intelligence tehnologic, rachete de descurajare strategică de lovire cu precizie în adâncime, etc. Desigur, Ucraina devine indispensabilă aici.
Cel puțin la fel de complexă juridic și politic, dar și cu implicații strategice majore, este discuția între articolul 42.7 din Tratatul Uniunii Europene -și articolul 5 din Tratatul Nord Atlantic. Sunt ele compatibile? Cine are preeminență? Pentru statele membre doar a unei singure alianțe/uniuni, angajamentul e clar. Deși dacă e să ne uităm la capabilități, 42.7 e mai degrabă cu relevanță restrânsă. Dar dacă UE își dezvoltă, prin statele membre, capabilități relevante în timp? Cum arată angajarea statele membre UE în apărarea unui stat nemembru NATO, să spunem Ciprul, în contextul prezenței Turciei în cadrul aliat și a angajamentului de articol 5?
Aici se redeschide și tema beligeranței/co-beligeranței. În ce condiții este ea prezentă, în ce condiții este antrenată automat în cazul alianței, respectiv a NATO și ce relevanță are ea în cadrul UE? Desigur, aici e un caz mai degrabă ipotetic, dar când a apărut războiul de agresiune al Rusiei asupra Ucrainei la frontiere, ce înseamnă beligeranță și de unde este ea considerată încolo? Este prezența trupelor nord-coreene în Rusia și lupta din regiunea Kursk împotriva Ucrainei o cobeligeranță? Este furnizarea de chip-uri sofisticate chineze o asemenea cobeligeranță? Sau sprijinul pentru importul prin intermediari a acestor materiale cu dublă utilizare, armamente, muniție? Dar dronele iraniene și construcția unei fabrici de drone? Sau invers, livrările de armament, defensiv sau ofensiv, sprijinirea financiară a economiei, sancțiuni și înghețare de resurse. Până unde se întinde și de unde începe chiar co-beligeranța?
Există formule de presiune și auto-descurajare importante venind din unele state membre UE/NATO. De exemplu, în raportul cu Rusia, deși NATO discută despre apărarea fiecărui centimetru de teritoriu, interpretările excesive și vădit nepractice și nerealiste vorbesc despre a nu trage într-o țintă care te amenință și a intrat pe teritoriul național dacă debriurile și eventualele resturi ale rachetei cu care se trage nu rămân în interiorul teritoriului național. Dezbaterea privind apărarea înaintată, în fața teritoriului național, cu acceptul statului vecin, în cazul unor proiectile care amenință în mod iminent să intre pe teritoriul național/aliat ar putea fi sub incidența autoapărării și nu ar antrena nici un fel de efect sau interpretarea de cobeligeranță(decât în forme aberante și excesive, nesustenabile juridic la nivelul curților internaționale). Pe această direcție, este discutabil dacă un acord comun de apărare anti-aeriană a unei fâșii relevante de teritoriu al unui stat vecin – să zicem 100-150 km, care să includă, de exemplu, și Republica Moldova – cu acordul sau la cererea acelui stat, nu ar fi cobeligeranță și nu ar antrena atragerea alianței sau uniunii respective în război cu Rusia – o altă mare temere teribilă a unor europeni.
Cam așa arată tematica și complexitatea elaborării unei agende de securitate europeană. Dacă localizăm la nivelul Mării Negre, lucrurile sunt și mai complicate, ca efect al faptului că există doar două state litorale membre, România și Bulgaria, și că întinderea acțiunii europene rămâne la nivelul apelor teritoriale, poate cu un plus pe zona economică exclusivă la nivel de sprijin și asistență, nicidecum de responsabilitate sau angajament. De aici și complexitatea securității Mării Negre pe toate dimensiunile-apă, aer, submarin, infrastructură critică sau amenințare convențională de orice tip.
