În lumea turbulențelor contemporane, nevoia de eficiență și legitimitate în politica externă, de securitate și apărare europeană începe să joace un rol tot mai important. Iar o idee mai veche, reașezată și adaptată, a revenit în prim-plan: crearea unui Consiliu de Securitate European, după modelul Consiliului de Securitate al ONU. Dacă până aici ideea pare interesantă și utilă, de aici încep proiecte multiple, diviziuni și alternative care implică foști și actuali oficiali ai UE, dar și grupuri de reflecție și politici oficiale la nivelul CDU-CSU, cu tendința de a fi exportate la nivelul PPE, cel mai important grup parlamentar european. Având în vedere cele două componente, legitimitate și eficacitate, proiectele implică diferențe între securitatea UE sau a Europei, un construct-sinteză la nivel continental versus unul strict al membrilor UE, implicarea actorilor majori europeni sau cantonarea în politicile locale, independență, autonomie, armată europeană versus sinteza instrumentelor existente la nivel european, structură formală versus format informal, integrat în instrumentele UE sau detașat de acestea. Dezbaterea nu mai poate fi exclusă, iar România nu apare în niciun proiect cu un alt rol decât cel al unui membru nepermanent, rotațional al unui asemenea construct.
Consiliul de Securitate European sau al UE. Revenirea autonomiei strategice și rupturii trans-atlantice
Dezbaterea despre înființarea unui Consiliu de Securitate European nu mai poate fi expediată drept o altă idee teoretică, care nu s-ar putea aplica practic niciodată. Din contra, evoluțiile actuale pe câteva direcții – politicile Trump și perspectiva retragerii parțiale a capabilităților și rolului Americii din Europa respectiv amenințările Rusiei la adresa statelor europene – au relansat tema și există deja nenumărate proiecte în această direcție: unul al lui Nathalie Tocci, fost consilier al Înaltului Reprezentant Federica Mogherini, apărut sub numele de Spre un Consiliu de Securitate European sub egida Institutului de politici europene; un alt doilea sub egida Centrului Wilfried Martens Center, al PPE, Un proiect al Consiliului European de Securitate; un al treilea sub semnătura lui Sergey Ladonsky, europarlamentar din partea Verzilor germani, numit A fi suveran. O propunere de înființare a Consiliului European de Securitate; în fine, chiar comisarul european pentru apărare, Andrius Kubilius, a lansat propria formula de proiect, în nume personal, într-un articol, într-un interviu acordat Financial Times și într-un discurs în cadrul conferinței Globsec.
Evoluțiile impun o atenție sporită în legătură cu acest proiect și implicarea tot mai mare pentru a vedea ce riscuri și ce oportunități ridică un asemenea construct instituțional și formal, mai ales în perspectiva formulelor de reconfigurare a arhitecturii de securitate în flancul estic al NATO și UE, dar și pentru a vedea eventuala complementaritate sau exceptionalism eurocentric pe care l-ar propune un asemenea proiect. Am tratat deja acest subiect, în mod repetat, pe Calea Europeană.
Citiți și
Iulian Chifu: Noua arhitectură de securitate a Europei. Rolul Ucrainei și al Turciei
Iulian Chifu: Summitul NATO după avertismentul Rubio. Soluții pentru securitatea europeană în prima linie
Principala temă în discuție ce decurge din diferitele proiecte este măsura în care vorbim despre motivații și cauzalități reale, cu impact în materie de organizare a securității și apărării europene, sau despre motive cu caracter politic și, de ce nu, ideologic, pentru a readuce în prim plan un proiect vechi și care a primit deja răspunsuri multiple deja la nivelul Consiliului European, proiect care venea să consacre autonomia strategică, suveranitatea strategică sau ruptura, de ce nu, la nivel transatlantic. Pentru că, la origine, proiectele din anii 80 plecau de la aceste premise, respingând hegemonia americană de pe pozițiile stângii, și aceasta inspirată de către blocul sovietic de la acea oră, marșând pe ruptura transatlantică dorită de Kremlin încă de atunci. Actuala abordare începe în 2017 lansată de către președintele Franței, Emmanuel Macron, aflat în campanie electorală, și care avea nevoie de un proiect vizând măreția Franței ridicată la rang de măreție europeană și care să preia securitatea și apărarea într-o împărțire de resposabilități post- Brexit cu Germania, căreia îi rezerva rolul economic și comercial, urmând să aprovizioneze cu resurse politicile dirijate de către Paris, singurul actor european deținător al armei nucleare și membru permanent al Consiliului de Securitate al ONU.
De aceea, devine foarte important dacă abordarea vizează Consiliul de Securitate European la nivelul continentului întreg, eventual cu alți parteneri și aliați, sau doar un Consiliu de Securitate al UE care, eventual, să preia resurse, să-i utilizeze politicile și să impună politici altor actori. Iar discuția e departe de a fi banală, odată ce vorbim despre actori NATO care nu sunt parte a UE, chiar fiind pe teritoriul european, de actori neutri parte a UE, cu nevoi de securitate dar cu abțineri la politicile respective la nivel european și nemembri ai NATO, dar în special de capabilități, acolo unde a doua cea mai mare armată din NATO, cea turcă, e parte a eșafodajului european dar nu cel al UE, iar cea mai bine pregătită, dotată, și abilă, adaptată și activă armată europeană, antrenată, din păcate, chiar într-un război de seol 21, cea ucraineană, nu poate lipsi din acest eșafodaj de securitate și, bineînțeles, dintr-un posibil viitor Consiliu de Securitate. Și dacă diferitele proiecte admit Norvegia, Marea Britanie aproape toate, și Ucraina în cea mai mare măsură, ca parte a eșafodajului construit, Turcia nu apare în niciun asemenea proiect.
Pe de altă parte, când vorbim despre un Consiliu de Securitate al Europei, mai cuprinzător decât ceea ce înseamnă Uniunea Europeană, trebuie să ținem cont, deopotrivă de capacitatea de apărare și descurajare, de reziliența și mai ales impactul unui asemenea proiect, în care nu numai eficiența votului sau valorile comune contează, cât capabilitățile reale de pus pe teren și coeziunea privind interesele de securitate și apărare ale grupului, respectiv o percepție comună a amenințărilor, dacă nu întotdeauna existența dușmanului comun. Pentru că absența capacităților de apărare la nivelul continentului european aduce întreaga construcție la irelevanță, tot astfel cum lipsa de dialog sau divergențele structurale nu pot avansa eficacitatea unui asemenea format și legitimitatea sa, deopotrivă. În lipsa capabilităților necesare, noul construct rămâne doar o altă formă fără fond la nivel european, așteptând momentul în care conținutul să umple forma și să dea cu adevărat măsura capacității de a satisface nevoia identificată de crearea unui asemenea mecanism.
Formal versus informal: nevoia instituționalizării?
Pentru că trebuie spus că, pentru a rămâne la dimensiunea UE, un asemenea sistem trebuie să se subordoneze sau măcar că găsească formula de potrivire cu eșafodajul instituțional deja funcțional la nivelul Uniunii. De asemenea, construcția unui Consiliu de Securitate European este expresia evidentă a multilateralismului lumii bazate pe reguli, dar, deopotrivă este și un instrument care, la nivel continental, ar trebui să găsească modalitatea de a se raporta la existența UE și la componentele deja existente la nivelul Uniunii privind deciziile în Securitate și Apărare – CSDP/ESDP, Consiliul UE, Înalt Reprezentant, Comisar pentru Apărare, Consiliul European. Măcar pentru a putea beneficia de resursele și politicile europene ale Uniunii.
Un Consiliu de Securitate European, după modelul ONU, ar avea multiple valori de întrebuințare, inclusiv de natură constituțională, odată ce ar putea să adopte hotărâri la nivel multinațional ce ar permite implicarea statelor care au această prevedere pentru a deveni solidare. Motivația principală ar fi accelerarea deciziilor pe temele majore de apărare, securitate, descurajare, management al crizelor sau chiar industrie de apărare europeană. Ar fi un organism de dezbatere continuă a principalelor teme de securitate care privesc continentul, fără a fi rezervate la dimensiunea geografică, cum e cazul NATO, având în vedere teritoriile, dependențele externe ale numeroaselor state europene, dar și lanțurile de furnizare și acces la resurse obligatorii pentru dezvoltări tehnologice, care se află mult dincolo de teritoriul strict european, dar acoperă interese europene.
Desigur, motivațiile sunt multiple și ar viza nu numai gestionarea crizelor și amenințărilor comune sau coagularea capabilităților comune de apărare, cât alinierea cu NATO și Coaliția de voință sau terțele organizații minilaterale europene, cât ar și reprezenta interfața cu actori externi, interesați în apărarea și securitatea europeană sau diferitele crize comune, fiind o matrice de integrare convenabilă și posibilă aliniere la deciziile luate de europeni odată ce acești parteneri sunt interesați și doresc să ajute. Că e vorba despre SUA, Canada sau statele Indo-Pacificului sau de formatul clasic NATO al partenerilor globali, Consiliul de Securitate European ar putea lua în considerație ofertele venite de alăturare la misiunile pe care le creează pentru apărarea, descurajarea sau creșterea rezilienței în cazul unei crize sau alteia.
Desigur, avem de discutat dacă noul Consiliu de Securitate Europeană va fi o structură instituționalizată formală, bazată pe o înțelegere internațională sau pe un tratat, sau doar un organism informal, cu relevanță politică și morală. Modelele sunt multiple aici: un organism formal strict al UE, integrat eșafodajului european – deci tributar unui Tratat European, sau doar o formulă restrânsă, desprinsă din Consiliul European, un miez de decizie neformalizat; aceasta din urmă alternativă ar face trecerea spre un nou model, un grup informal dar cu relevanță prin efectul deciziilor luate și al impactului greutății strategice al membrilor săi în raport cu UE și celelalte state europene; sau un Consiliu UE, strict al Uniunii, care să se ocupe de securitate în mod constant. Tot astfel cum putem discuta despre toate variantele formal-informal în cadrul UE sau în afara și în paralel cu EU, la nivelul continentului european.
Desigur cele patru versiuni ce decurg direct din această împărțire legată de formalizare instituțională și relevanță la nivel UE sau continental european vin fiecare cu plusuri și minusuri când este vorba despre aplicarea acestor politici: mai întâi, formalizarea înseamnă Tratat European extrem de dificil de realizat, atât la nivel UE cât și la nivel continental. Informalizarea creează realitate, dar lipsa instituționalizării dă inconsecvență în urmărirea adoptării propriilor decizii. Formatul ajută la creșterea coordonării la nivel strategic european sau UE, integrarea politicilor diverse de la industria de apărare la sancțiuni, securitate energetică sau reziliență, dar va rămâne regula unanimității în asumarea deciziilor la nivelul UE. Pe de altă parte, ar putea exista semne de întrebare privind redesenarea adoptării deciziilor europene și în cazul limitării numărului de membri, și în cel al eliminării unanimității. E de văzut și cum vor putea fi implicați actorii non-UE într-un eventual organism al Uniunii sau cum vor fi utilizate resursele și politicile UE de un organism – formal sau informal, exterior UE, sau paralel cu UE.
Membri permanenți, membri rotaționali și decizia
Desigur, în ambele cazuri, a unui organism continental european sau al UE, formulele propuse ar include membri permanenți și membri nepermanenți, după modelul Consiliului de Securitate al ONU, cu aceeași rotație și reprezentare a membrilor nepermanenți. Așa arată și propunerea lui Andrius Kubilius, care vizează un organism european în afara UE, un fel de Uniunea Europei Occidentale 2.0. Flexibilitatea ar permite adoptarea eficientă a deciziilor și modul de construcție ar asigura legitimitatea formatului, cu condiția ca membrii permanenți să nu dețină și alte avantaje decât cei nepermanenți la vot, respectiv să evite introducerea dreptului de veto. Deși acesta ar rezolva problemele constituționale și de suveranitate ale unor state membre mari, ea ar crea automat actori de rangul unu și doi, dincolo de capacitatea geopolitică și capabilitățile militare deținute de acești actori europeni.
Varianta minimală ar fi facilitarea unei alinieri politice rapide și cooperarea între actorii cheie cu capabilități, deși deciziile vor putea fi translatate către procese UE prin instrumentele cunoscute și instituționalizate prin Tratat. În plus, acest nou mecanism instituționalizat ar reclama din nou resurse financiare și efort politic de convingere, în timp ce formatele informale ar fi mai puțin controversate. Din contra, în componentele neformalizate, un număr de elemente există deja. Plecându-se de la E3, adică Franța, Germania și Marea Britanie, din negocierile JCPOA cu Iranul, mecanismul a fost extins în discuțiile cu și despre Ucraina la formatul E5, prin alăturarea Italiei și Poloniei. Desigur, formatul final este E5+UE, cu reprezentanții instituționali ai UE, respectiv E5+UE+NATO, incluzându-l aici pe Secretarul General al NATO. Formatul este mult mai flexibil, permite comunicare imediată, reuniuni ad hoc și coordonarea celor mari, dar nu e lipsit de preocupări vizând legitimitatea și fricțiuni cu statele nemembre.
Din modul în care se așează aceste propuneri, vedem foarte clar că România lipsește în toate formatele, ba în unele este trecută explicit la statele mici, cu vocație să facă parte dintre pozițiile rotaționale, că e vorba despre 2, 3 sau 5, în funcție de proiect. Spania apare în doar unul dintre aceste proiecte, Polonia reușind să prindă E5. Ba mai mult, într-o estimare privind capacitatea militară, comparată cu cea a Franței, considerată cea mai importantă, România este situată nu numai sub Spania, ci și sub Țările de Jos, de unde o nouă problemă care se deschide și reclamă pregătirea de argumente faptice și participare la dezbatere. Desigur că nici un asemenea proiect nu ia în discuție Flancul Estic, cel mai expus la această oră atât pe dimensiunea presiunii amenințării ruse directe și contigue teritorial, prin apropiere geografică de războiul de agresiune pe scară largă, de mare intensitate, pe termen lung al Rusiei în Ucraina, nici presiunea și proximitatea Orientului Mijlociu. Nici Ucraina, luată în calcul în unele propuneri, alături de Marea Britanie și Norvegia, chiar dacă e vorba de organismal plasat la nivelul UE, nu e membru permanent al vreunui format de Consiliu de Securitate Europeană, tot așa cum Turcia nu apare în niciun asemenea construct.
Discuția privind membrii permanenți și nepermanenți, atribuțiile lor, modul de luare a deciziei prin majoritate și nu prin consens și absența dreptului de veto se va decanta într-o dezbatere ce urmează a fi purtată. Dar esența formulelor propuse este aceea de a utiliza ce este util și ceea ce e, totodată, funcțional. Ceea ce se impune deja factual, vezi E5 +UE+NATO, cu eventuale aporturi venind de la Ucraina și Turcia, care limitează bătaia de cap a Tratatelor europene și menține realismul valorificării și integrării structurilor de securitate, apărare, descurajare și reziliență care există și sunt funcționale la nivel european, eventual printr-o formulă de coagulare și sinteză, fără a elimina instituționalizarea existentă, din contra, profitând de ea. Pilonul european al NATO, un format european desprins din Consiliul European sau un Consiliu European pe Securitate într-un format restrâns pot coexista cu formatul tip Coaliție de Voință E5+UE+NATO.
Desigur, la finalul unei asemenea construcții, trebuie să vedem cum relaționează o asemenea instituție a Consiliului de Securitate European cu Consiliul de Securitate al ONU. Ce relevanță și cum se pot duce deciziile între cele două, sau cum pot fi influențate deciziile de la New York de către cele de la Bruxelles. Și mai ales cum pot să arate dezbaterile și membrii permanenți și nepermanenți ai ONU, în contextul coordonării europene la nivelul propriului Consiliu de Securitate Europeană – cu doi membri permanenți obligatorii, dar și unul-doi membri nepermanenți, promovați la nivel european, sau cu modificarea formatului existent astăzi la nivelul ONU. Dezbaterea la acest nivel nu a fost deloc făcută, flexibilitatea a permis proiecte dar lăsate în formate laxe și ambigue voit, astfel încât un asemenea subiect rămâne de considerat în momentul lansării reale a unui asemenea format, cu toate consecințele dezvoltării sale.
Independența UE sau sinteza, convergența UE, pilon European al NATO, Coaliție de voință
Există, așa cum am văzut, două porniri, una vizând o formulă de independență, autonomie, suveranitate a UE, cu desprinderea de relația transaltlantică, alteori de-a dreptul un anti-americanism, europocentrism, care nu ține cont nici de absența capabilităților, nici de rolul SUA la nivel european, nici de durata și costurile compensării unei retrageri depline de capabilități sau dispariție a legăturii și angajamentelor transatlantice. Tot astfel cum ignoră perspectiva alegerilor mid-term și mai ales a celor de la final de mandat, deci o reașezare a relației în termen de doi ani și jumătate. Cea de a doua abordare rămâne una de menținere a tuturor instrumentelor existente și de încercare de sintetizare a lor pentru viitorul Consiliu de Securitate European, ținând cont de realități și de raportul de forțe actual din regiune, incluzând aici partenerii externi și mai ales Ucraina. Dar, repet, cu absența inexplicabilă și inacceptabilă a Turciei.
Variantele europocentriste fac apologia contribuției europene, cu investițiile SAFE de 150 miliarde inclusiv creșterile de bugete la 5%, exonerate de la regulile de converngență și calculul deficitelor la nivel european. Extinderea bazei industriei de apărare la nivel european, investiții în drone și capabilități spațiale este considerată o cale de reducere a dependenței Europei de Statele Unite, la nivelul apărării convenționale. Aici apare din nou ideea unei “armate europene unificate și nu a colecției de armate naționale”, pentru unitate politică și operațională, invocându-se și sondaje de opinie cu dedicație care marchează faptul că Germania s-ar dori apărată de o armată europeană în proporție de 69% și doar 13% de forțe naționale și 12% de forțe NATO, în timp ce în Polonia, soluția europeană ar fi atins 37%, NATO 27% iar răspunsul național ar fi la 24%. Și Nathalie Tocci, în proiectul său, susține construcția autonomiei strategice europene în care motorul de funcționare l-ar reprezenta “angajamentul comun pentru autonomie strategică, solidaritate și asistență mutuală”, apărarea Europei în fața Rusiei, “cu mai puțină sau fără America deloc”. Ea recunoaște că formula de decizie prin consens ar fi necesară, ca și construcția măcar a unui secretariat, acceptând Ucraina ca membru, alături de Marea Britanie.
Pe altă direcție, undeva la mijloc între opțiuni, se află motivațiile de eficiență ale funcționalității securității și apărării europene, prin deplângerea agendei disruptive a lui Donald Trump, nivelul redus de pregătire și dotare pentru a se confrunta cu schimbările tectonice produse de către SUA și echipa sa de politică externă și diviziunile lansate la nivelul statelor UE. Aici Rusia aproape dispare sau există undeva în fundal, iar proiectul anti-american e dominant pentru motivarea nevoii de un Consiliu de Securitate European, mai ales după bătăliile repetate privind tarifele și în legătură cu procedurile instituționale slabe, încete și complexe, desigur nepotrivite la nivel european pentru a se confrunta cu epoca Trump. Propunerile de Consiliu vizează alternativ prezența, alături de reprezentanții statelor, a președintelui Parlamentului European, sau prezidarea lui de către Înaltul Reprezentant UE pentru politică externă și securitate. Dar se mențin regulile deciziilor la nivelul UE, iar obiectivul ar fi consolidarea posturii UE de actor internațional. Iar trecerea la convergență și eficiență mai departe s-ar face ca efect al nevoii de a evita irelevanța UE la nivel global.
Dar propuneri serioase vizează cu precădere Consiliul de Securitate European care s-ar situa în afara UE și ar integra relația transatlantică – vezi propunerea Kubilius. Împărțirea responsabilităților e înțeleasă, ca și prezența diminuată a Americii în Europa, cu NATO care rămâne și parteneriatul transatlantic “piatra de temelie a arhitecturii de securitate europene”, dar noile structuri sunt doar menite să poată asuma mai multă responsabilitate. În toate propunerile similare Rusia e amenințarea comună și principalul instrument al explicării nevoii de a construi un Consiliu de Securitate European, toate admit participarea membrilor externi, inclusiv Ucraina, dar și rolul de liant și integrator între pilonul European al NATO și componenta de apărare europeană sau alte formate, de tipul E5+.
Rolul României. Intrarea în dezbatere și promovarea intereselor puterilor minore si a Flancului Estic. Marea Neagră și Turcia
Summitul NATO care urmează la Ankara, cu perspectiva schimbării depline a responsabilităților de apărare la nivel european, ar putea fi un alt moment care aduce un impuls definitoriu și poate chiar determinant pentru construcția Consiliului de Securitate European. De aceea reflecția este importantă și trebuie dezbătută și stabilite pozițiile fiecărui actor, inclusiv ale României, în funcție de propriile interese. Iar aici Marea Neagră devine un punct de referință, modul în care va arăta apărarea și securitatea europeană dincolo de teritoriul UE, adică de apele teritoriale ale României și Bulgariei, și se reflectă în apărare și descurajare serioasă împotriva agresiunii ruse și a Rusiei ca principal inamic de lungă durată al Europei. Deci de aceea România e interesată de securitatea europeană, a continentului, nu numai de securitatea și apărarea UE.
Pe această dimensiune, avem foarte clar un set de interese românești necesar a fi reflectate în orice structură de apărare și securitate europeană. Desigur, mai întâi opțiunea de integrare a instrumentelor existente și funcționale și necesitatea ca apărarea și descurajarea să existe și în perioada de tranziție, cât SUA se retrage iar Europa își construiește propriile capabilități. Deci un transfer responsabil de atribuții, nu unul brusc. Apoi e necesar ca preocupările venite din Flancul Estic, cel mai expus, statele din linia întâi, reprezentate înformatul B9 și Nordefco plus Ucraina și Turcia să fie reprezentate în noua structură. Argumentele pentru prezența Ucrainei și a Turciei la nivel de capabilități sunt evidente. Dar există și cele care vizează Marea Neagră ca mare europeană și nevoia de apărare a comerțului liber, liberei circulații est-vest în Marea Neagră, coridorul strategic Marea Neagră-Marea Caspică și proiectele de transport multi-modal, dar și aprovizionarea cu energie a Europei, după ce apropierea Azerbaidjan-Turkmenistan ar putea veni cu vești bune vizând conducta transcaspică.
Turcia este, deci, un element indispensabil, la fel ca Ucraina. Fiecare cu particularitățile proprii, dar ambele indispensabile pentru securitatea, apărarea, descurajarea credibilă și reziliența europeană. În plus, protecția zonelor economice exclusive și a infrastructurii critice de suprafață și submarină rămân definitorii pentru dorința europenilor de a-și asuma responsabilitatea pentru apărare și descurajare. Trebuie depășită ideea că energia, migrația și combaterea terorismului sunt singurele teme de discuție cu Ankara. Tot astfel cum ieșirea la mările calde și legătura ombilicală Marea Neagră-Marea Mediterană nu poate fi exclusă în același context. Chiar dacă Turcia vine cu propriul pachet de probleme, incompatibilități și ciocniri la nivel european.
Europa nu e completă în materie de apărare și securitate fără Turcia, Europa nu este completă fără Marea Neagră, tot așa cum nici securitatea la Marea Neagră nu poate fi asigurată fără participarea Ankarei. Iar România poate câștiga în greutate strategică și argumente prin creșterea capabilităților militare, inclusiv la nivel de personal, prin asumarea apărării, participării la misiuni și reprezentării Flancului Estic și a statelor din linia întâi, prin contribuțiile proprii la acest proiect prin combaterea războiului hibrid și creșterea rezilienței prin introducerea apărării integrate și prin deschiderea și parteneriatul strategic pe care-l are atât cu Turcia, cât și cu Ucraina.
